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《中华人民共和国公路法》解读

中国公路 临河交通 2022-05-09 17:59 发表于内蒙古

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中华人民共和国公路法解读

《中华人民共和国公路法》(以下简称公路法)经1997年7月3日第八届全国人民代表大会常务委员会第26次会议审议通过。1998年1月1日施行以来，曾先后三次修正，现行版本是2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第10次会议修订版本。

本法共9章87条，主要包括公路规划、公路建设、公路养护、路政管理、收费公路、监督检查、法律责任等内容。

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一、立法目的

《公路法》第1条明确了三个立法目的：一是加强公路建设，将有关公路建设的基本政策和基本做法固定化、法律化;二是加强公路管理，保持公路处于良好的技术状态，防止公路及附属设施受到人为破坏和损坏，保障安全畅通;三是促进公路事业发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，这是最终目的，贯穿于《公路法》全篇，体现于《公路法》各条具体规定之中。

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二、适用范围

《公路法》第2条明确了适用范围，即与公路事业有关的各项活动，包括公路规划、建设、养护、经营、使用和管理等。

特别说明的是：我们通常所说的“公路”，是指能够通行汽车的公共道路，不包括城市道路，二者分别适用于《公路法》和《城市道路管理条例》。

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三、基本原则

《公路法》第3条规定，发展公路应遵循全面规划、合理布局、确保质量、保障畅通、保护环境、建设改造与养护并重的原则。

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四、公路的等级划分

《公路法》第6条明确了公路的两种分类方法。

一是按行政等级分。公路的行政等级由公路在公路网中的地位决定，共四类，分别是国道、省道、县道和乡道。将公路划分为不同的行政等级，主要是为了实行分级负责。另外，根据国务院《农村公路体制改革方案》(国办发〔2005〕49号)规定，县道、乡道、村道统称为农村公路。

二是按技术等级分。公路的技术等级由公路的使用任务、功能和适应的交通量决定，共五类，分别是高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。交通运输部《公路工程技术标准》分别对各技术等级公路的技术要求作了具体规定。

就我市来讲，截至2016年底，公路通车总里程已达到17184公里，较“十一五”末新增里程3392公里，路网密度140公里/百平方公里、45公里/万人，高于全国全省平均水平。其中：按行政等级分，普通国道583公里、普通省道1240公里、县道798公里、乡道2056公里，另有村道12144公里、专用公路64公里;从技术等级分，高速公路299公里、一级公路57公里、二级公路671公里、三级公路355公里、四级公路15802公里。

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五、公路主管机关

根据《公路法》第8条规定，交通运输部主管全国公路工作，省交通运输厅和市、县交通运输局在本级人民政府的领导和上级主管部门的指导下，依法主管本行政区域公路工作。

根据省政府办公厅《关于进一步促进普通国省道建管养运协调发展的意见》(川办发〔2016〕54号)和省政府《关于进一步促进四川省农村公路建管养运协调发展的意见》(川府发〔2015〕5号)规定，市(州)人民政府是普通国省道发展和管养的责任主体，县(区)人民政府是农村公路发展和管养的责任主体。目前，我市普通国省道除巴中至乐坝段53.8公里由市巴乐公路管理所管理外，其余均下放给县(区)管理，市公路管理机构负责业务指导。下一步，我们将按照市委深改组第14次会议要求，进一步明确市域地方公路管理的责任主体，基本思路是“市管国道，委托县(区)管省道，县(区)管农村公路”。

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六、公路规划的编制和审批

《公路法》第14条规定了公路规划的编制权限和审批权限，即：国道规划由交通运输部负责编制、报国务院批准;省道规划由省交通运输厅负责编制、报省政府批准、交通运输部备案;县、乡道规划均由县(区)交通运输局负责编制，其中，县道由市政府批准、报省交通运输厅备案，乡道由县(区)区政府批准、市交通运输局备案。

根据《国家公路网规划(2013-2030年)》和《四川省高速公路网规划(2008-2030年)》，经过我市的国道高速公路共2条，分别是G85银川至昆明、G5012恩施至广元;省道高速公路共3条，分别是S2成都至巴中、绵阳至万源、镇巴至广安高速公路。经过我市的普通国道共4条，分别是G244线乌海至江津(原S101线)、G245线巴中至金平(新增)、G347线南京至德令哈(原S302线)、G542线广元至万州(原S202线)。

根据《四川省普通省道网布局规划(2014-2030年)》，经过我市的普通省道共9条，分别是S101线成都至镇巴、S203线永安(通江)至岳池、S204线诺水河(通江)至华蓥、S301线诺水河 (通江)至瓦切(红原)、S302线漆树(宣汉)至梓潼、S303线上峡(宣汉)至万家(旺苍)、S304线通江至大坪(南部)、S408线铁溪(通江)至南江和S409线巴中至坦溪(平昌)。

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七、公路建设相关规定

(一)公路建设基本程序。《公路法》第22条规定，“公路建设应当按照国家规定的基本建设程序和有关规定进行。”一般说来，公路工程建设要遵循如下基本建设程序：

①编制项目建议书;②开展工程可行性研究，编制可研报告;③编制初步设计文件;④编制施工图设计文件;⑤组织项目招标;⑥申报施工许可;⑦组织项目实施;⑧办理项目交、竣工验收;⑨组织项目后评价。

(二)公路建设四种制度。根据《公路法》第23条和《公路建设监督管理办法》第13条规定，公路建设项目应当实行法人负责制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度。法人负责制度是指由负责公路建设项目的法人对项目的策划、资金筹措、建设实施等全过程负责。招标投标制度是指建设单位对拟建工程项目通过法定程序和方法吸引承包单位公平竞争，并从中选择条件优越者完成工程建设任务。工程监理制度是指为保证建设工期和工程质量，提高投资效益，委托具有监理资质的单位对工程建设质量、投资、工期等进行全面监督与管理。合同管理制度是指建设项目勘察、设计、施工、设备和材料的采购在招投标后，中标单位与项目法人签订合同，明确工作范围、职责权限、质量和进度等，作为合同双方共同遵守的文件，具备法律效力。

(三)公路建设资金。根据《公路法》第21条规定，公路建设资金来源渠道有以下七种：①财政拨款。包括中央、省财政补助资金和地方财政配套资金。②国家征收的费用。包括车辆购置附加费和公路通行费。③贷款。④经济组织投资。开发、经营公路的公司通过发行股票、公司债券筹集资金。⑤出让公路收费权收入。⑥向企业和个人集资。⑦其他方式。

目前，我市公路建设经费来源渠道主要有上级补助、经济组织投资、向企业和个人集资、地方财政配套等方式。市委、市政府《关于进一步加快交通运输事业改革发展的意见》(巴委发〔2014〕10号)规定，要“按照事权和支出责任相适应的原则，将交通项目前期经费、建设管理……等所需经费纳入同级财政全额预算，确保财政对交通的投入逐年增长。”

(四)公路用地管理。《公路法》第34条规定，“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道)外缘起不少于1米的公路用地。”设置公路用地范围主要是为了确保公路路基、路堑、桥梁稳固，修建排水系统、日常取土修路所需。同时，第54条规定，“任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”

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八、公路养护相关规定

公路养护，是指为保持公路正常使用而进行的经常性保养、维修、预防和灾害性破坏的修复，以及为提高公路使用质量和服务水平而进行的加固、改善和改建工作。公路养护责任主体是各级公路管理机构。

近年来，我市着力推进公路养护管理制度化、规范化、精细化建设，以改善路况为重点，加大预防性养护、日常小修保养和大中修等养护工程实施力度，及时修复路面病害和因灾受损公路，全市公路路况水平大幅提升，普通国省干线公路路面使用性能指数(PQI)2015、2016年均超过92，位列全省前三，标志着我市普通国省干线公路由良等路迈入优等路行列。目前我们正在开展公路养护市场化改革相关工作，拟将公路管理与养护生产职能分离，按照“政府购买服务”原则，以市场选择的方式，提高公路养护管理能力和服务水平，《改革意见》已通过市委深改组会议审议，正在进一步修改完善。

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九、公路保护相关规定

(一)公路受国家保护。《公路法》第7条规定，“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。”这里所说的“破坏”和“损坏”，其区别在于是否存在主观故意。破坏、损坏公路及公路附属设施的行为，除应承担民事赔偿责任外，还将依法给予行政处罚，情节严重、构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第117条、第119条规定，按破坏交通设施罪论处。

(二)公路“三乱”。《公路法》第9条规定，“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。”在公路上乱设卡、乱收费和乱罚款统称公路“三乱”。国家层面成立了由交通运输部、公安部和国务院纠风办组成的专门机构，负责查处公路“三乱”行为。近年来，我市进一步落实工作责任和举措，未出现公路“三乱”现象。

(三)路政管理。路政管理是指交通运输主管部门或其授权的公路管理机构，根据国家法律、法规和规章的规定，为保护公路、公路用地和公路附属设施(统称公路路产)，维护公路秩序而进行的行政管理。目前，市、县(区)均设置了公路路政管理机构，市设路政支队和直属大队，县(区)设路政大队。

1.公路建筑控制区管理。公路的建筑控制区简称建控区，《公路法》第56条对建控区管理作了具体规定。其含义有三个方面：一是具体范围。建控区由县级以上地方人民政府按有关规定，根据保障公路运行安全和节约用地的原则划定。《公路安全保护条例》明确了建控区的最小范围，即从公路用地外缘起向外的距离分别为：高速公路不少于30米，国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。对村道公路建控区范围，市政府出台的《巴中市公路建筑控制区管理及行政过错责任追究办法》(巴府发〔2013〕10号)明确为5米。二是禁止性规定。除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建控区内修建建筑物和地面构筑物;需要在建控区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上交通运输主管部门批准。特别说明的是，《公路法》生效前和建控区划定前，建控区已有的建筑物，允许其按批准的时间保留，超时后再拆除。三是法律责任。违反禁止性规定的，由交通运输主管部门责令限期拆除，并处5万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通运输主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。

设置公路建控区的目的有5个：一是为公路今后上升等级和拓宽预留土地;二是防止公路街道化;三是避免沿线近距离建设施工对公路造成影响;四是控制公路沿线建筑，使汽车驾驶人有足够的行车视野，确保行车安全。五是减少车辆噪声和尾气等对沿线居民的影响。

近年来，在市、县(区)政府的坚强领导下，各部门齐抓共管，加大对违法行为的查处力度，公路建控区连续五年无新增违法建(构)筑物。同时，为进一步加强建控区管理，市政府于2012年起，在全市范围实施“公路森林走廊”绿色生命防护工程，按照“红线控制、违建拆除、土地整理、即栽成林、交通文明”原则，投资3.95亿元，拆除建控区违法建筑14万平方米，整理984公里沿线土地，栽植各类苗木1549万株，建成“公路森林走廊”13696公里，达到了固化公路建控区和美化公路的双重目的。

2.超限车辆管理。《公路法》第49条、50条对车辆轴载质量要求和超过公路、公路桥梁、公路隧道或汽车渡船规定标准的车辆行驶公路作出了限制性规定。

特别说明的是，车辆超限和超载是两个概念。超限是指在公路上行驶的各种机动车辆装载货物超过公路管理法律规范规定的行为，也就是我们通常所讲的“超长、超宽、超高及车货总重超过规定标准”，体现的是车辆装载与公路的关系，属《公路法》界定范畴，执法主体是交通公路管理机构。超载是指在道路上行驶的机动车辆装载的货物或旅客超过汽车额定装载标准的行为，体现的是装载对象与车辆本身的关系，属《道路交通安全法》界定范畴，执法主体是公安交通管理部门。

因此，“双超”治理是一项综合性系统工作，涉及交通、公安、发改、工信、工商、质检、安监和农业等部门职能职责。路面执法由公路管理机构和公安交通管理部门负责，依托公路超限检测站联合开展执法，实行一站式查处。公安交通管理部门负责指挥引导车辆到公路超限检测站接受检测，并根据检测确认的超载比例进行处罚、记分;公路管理机构负责实施称重，并监督超限超载车辆消除违法状态;交通运政等其余部门根据职能职责依法开展车辆非法改装、货运站场和货物集散地装载行为等源头治理。

近年来，全市交通运输部门与相关部门通力协作，在全省率先推行“卸载+吊证+计分+不收费”的治超模式，强化路面管控，近五年共检测货运车辆148万车次，查处超限运输车辆3万车次，卸载车辆2万车次，卸载(转运)货物1.6万吨，车辆超限率始终控制在4%以内。

(四)公路沿线规划和新建村镇、开发区管理。根据《公路法》第18条规定：规划和新建村镇、开发区应当与公路保持规定距离，并避免在公路两侧对应进行。《公路安全保护条例》对该距离作了具体规定。即：与公路建控区边界外缘的距离应当符合下列标准：国道、省道不少于50米;县道、乡道不少于20米;市政府出台的《巴中市公路建筑控制区管理及行政过错责任追究办法》规定，村道公路不少于10米。

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十、收费公路管理相关规定

根据《公路法》及国务院《收费公路管理条例》相关规定，我市目前无符合收费条件公路。正在开展前期工作的诺水河至光雾山公路全长91.53公里，其中通江县两河口至南江县关坝段77.4公里为一级公路，符合收费条件，正在申报收费公路立项。